De fleste danske fjorde opfylder ikke kravet om “god økologisk tilstand” jf. EU´s Vandrammedirektiv. I den brede politisk aftale om Den Grønne Trepart er der en række principper og generelle anbefalinger til, hvordan man kan ændre på denne situation.
Næste skridt er at konkretisere, hvordan man kommer videre herfra. I SEGES Innovation har vi i en lang årrække spillet en betydende rolle på området og vi har bl.a. bidraget til at udvikle nye virkemidler i oplandet og fjordene med henblik på at nå målet om god økologisk tilstand. Vi har stor viden om både den faglige og procesmæssige dimension omkring udvikling og implementering af virkemidler.
Samtidig har vi udviklet innovative nye samarbejdsformer mellem vigtige aktører og spillet en afgørende rolle i udvikling af en ny kvælstofregulering. Med afsæt i denne store faglige indsigt har vi udarbejdet et roadmap, som er vores faglige indspil til, hvordan vi som samfund kan finde en vej til det gode vandmiljø. Roadmappet er udarbejdet med afsæt i Aftale om et Grønt Danmark. Vi håber med dette arbejde at kunne inspirere til hvordan landbruget kan bidrage til et godt vandmiljø i de kommende år.
Opnåelse af god økologisk tilstand i vores kystvande er et krav jf. EU’s Vandrammedirektiv og et politisk bredt anerkendt mål, senest udtrykt i en historisk Grøn trepartsaftale. Opnåelse af dette ambitiøse mål er forvaltningsmæssigt kompliceret, og det er SEGES’ vurdering, at der er behov for nytænkning af såvel incitamentsmodel, regulering som samarbejdsformer, for at dette kan lykkes. Den grønne trepartsaftale og andre initiativer besluttet tidligere, som fx at udarbejde en ny kvælstofregulering og anvendelse af Kystvandråd, er initiativer, som flugter med en sådan nytænkning. I nærværende rapport har SEGES udarbejdet en mere detaljeret beskrivelse af sammenhænge mellem forskellige vigtige elementer, som tilsammen kan udgøre en sammenhængende ny incitamentsmodel for at nå målet om god økologisk tilstand i vores kystvande.
Overordnet består rapporten af 3 hovedelementer:
Med rapporten giver SEGES et bud på, hvordan markregulering og drænvirkemidler kan indgå i én samlet regulering.
Baggrunden for rapporten er, at der i den nuværende kvælstofreguleringsmodel mangler en incitamentsstruktur for, at landmænd vil etablere vådområder og minivådområder. Uanset om en landmand har etableret de mulige vådområder og minivådområder, vil der være samme regulering på dyrkningsfladen. Dermed vil nogle landmænd ikke prioritere at bruge kræfter på at implementere kollektive virkemidler, hvilket vil have en negativ effekt for det samlede landbrug i et opland. Den kommende skærpede miljøgaranti kan få store konsekvenser for mange landmænds mulighed for effektiv markdrift.
Konsekvenserne afhænger af, i hvilken udstrækning der bliver etableret vådområder og minivådområder. SEGES foreslår, at der indføres en ny incitamentsmodel for en udledningsbaseret kvælstofregulering. Modellen integrerer den nuværende målrettede kvælstofregulering og de dele af den generelle regulering, der vedrører kvælstofindsatser på dyrkningsfladen samt ikke mindst de kollektive kvælstofindsatser, herunder vådområder og minivådområder. Formålet er at sikre sammenhæng i kvælstofindsatserne og en bedre incitamentsstruktur, der kan sikre en hurtig implementering af de mest omkostningseffektive virkemidler. Modellen vil kunne henføre den manglende effekt af en indsats, som kunne være gennemført, til den landmand der kunne have lavet indsatsen. Det medfører, at langt flere landmænd vil gennemføre kollektive indsatser, som dermed vil reducere omfanget af markreguleringen.
Modellen skal både håndtere reduktioner af kvælstofudledning til det marine vandmiljø og de generelle forpligtigelser til beskyttelse af grundvand i henhold til nitratdirektivet. I forhold til det marine vandmiljø er grundlaget for den udledningsbaserede kvælstofregulering kvoter på kvælstofudledning til kyst. I forhold til beskyttelse af grundvand fastsættes en udledningsgrænse (nitratdirektiv-udledningsgrænsen), der repræsenterer det hidtidige beskyttelsesniveau med især pligtige efterafgrøder.
Rapporten tager udgangspunkt i markmodellen (VISA-modellen), hvor både kvoter på kvælstofudledning til kyst og nitratdirektiv-udledningsgrænsen tildeles de enkelte bedrifter i et kystvandopland ud fra samlede kvoter på kystvandoplandsniveau. Dertil anvendes en fordelingsnøgle på kvælstofudledning i forhold til beregnet referenceudledning af kvælstof til kyst. Referenceudledningen beregnes med vinterhvede i alle marker og med samme tilførsel af kvælstof til alle marker samt ud fra den kortlagte kvælstofretention. Det er vigtigt at anvende en referenceudledning som beskrevet for at undgå vilkårlighed i kvælstofreguleringen.
Vådområder, minivådområder og andre drænvirkemidler integreres i modellen ved at kortlægge potentialet for øgning af kvælstofretentionen ved etablering af disse virkemidler. Potentialet for øget kvælstofretention anvendes til at beregne reducerede kvoter på udledning af kvælstof til kyst. Det sker ud fra princippet, at der ikke tildeles kvote til at opretholde en kvælstofudledning, der kan undgås med virkemidler, som øger kvælstofretentionen. Med andre ord – har en landmand mulighed for at implementere virkemidler, skal dette gøres for at undgå et øget reguleringstryk på markfladen. Dette sikrer et incitament til at etablere minivådområder mv. Det sikrer også, at hvis etableringen ikke sker, så stiller det hverken vandmiljøet eller de øvrige landmænd i kystvandoplandet dårligere. Den enkelte landmand har dog altid muligheden for at reducere sin kvælstofudledning ved at anvende andre virkemidler fx indenfor dyrkningsfladen i stedet for at etablere retentionsforbedrende virkemidler som vådområder eller minivådområder.
Det er også vigtigt, at ekstensivering og skovrejsning er integreret i den udledningsbaserede kvælstofregulering for ikke at skabe barrierer for, at landmænd vælger at indgå i disse ordninger. Derfor skal der også tildeles kvote på udledning af kvælstof til kyst til ekstensiverede arealer og privatdrevne arealer med ny skovrejsning.
I kystvandoplande med så store krav til kvælstofreduktioner, at målbelastningen ikke kan nås gennem den integrerede udledningsbaserede kvælstofregulering, kan der ske opkøb af jord til arealomlægning (ophør med landbrug). Disse arealer indgår ikke i den udledningsbaserede kvælstofregulering.
Endelig foreslås det at indføre en økonomisk kompensationsmodel, der kompenserer progressivt ud fra, hvor meget kvælstofudledningen reduceres relativt i forhold til nitratdirektiv-udledningsgrænsen. Der fastsættes et støttebeløb pr. procentpoint kvælstofudledningen reduceres. Støtten gøres ikke afhængig af de specifikke virkemidler, der er valgt på den enkelte bedrift.
Der findes i dag en lang række kollektive virkemidler som vådområder, minivådområder, intelligente randzoner og afbrudte dræn. Det er SEGES’ vurdering, at de skal bruges i så stor udstrækning som muligt, både fordi de generelt er omkostningseffektive, og fordi erfaringer fra Kystvandråd 2023 fandt bred opbakning blandt interessenter til implementering af særligt vådområder. I oplande, hvor indsatskravet ikke kan opfyldes med tiltag uden for dyrkningsfladen, skal der udtages ca. 400.000 ha for at opfylde kravene. Hvis kvælstofudledningen fra dyrkningsfladen kan reduceres med 2.000 ton, kan kravet til udtagning reduceres med i størrelsesordenen 100.000 ha.
Det er SEGES’ vurdering, at der kan opnås en reduktion i kvælstofudledningen på 1.500-2.000 ton ved at forbedre kvælstofudnyttelsen på dyrkningsfladen. Dertil kommer en effekt af pyrolyse af gyllefibre, som på sigt kan reducere kvælstofudledningen med 800 ton.
På sigt bør der være endnu større fokus på, at indsatsbehovet for kvælstof i de enkelte vandoplande fastsættes under hensyn til tidslighed (sæsonregulering af kvælstof).
Det er SEGES’ vurdering, at stort set samtlige danske fjorde har fosforbegrænsning i foråret. Denne vurdering baseres på undersøgelser af en lang række fjorde. Mindre fosfor til fjordene vil med andre ord føre til fald i niveauet af alger i foråret. Der har historisk været begrænset indsats for at reducere det diffuse fosforbidrag fra det åbne land. De væsentligste virkemidler til reduktion af de 3 dominerende transportveje for fosfor er:
De kommende års indsats lægger stor vægt på frivillige tiltag, såsom vådområder, lavbund, minivådområder mv. Hvis der skal mere fart på implementeringen af disse tiltag, så kræver det mere forståelse og mere ejerskab til de overordnede vandmiljømål. Udarbejdelse af “lokalt baserede vandområdeplaner” i regi af Kystvandråd er en mulighed for dette, hvilket de 4 Kystvandråd fra 2023 demonstrerede. Kystvandrådene bør funderes på tillidsbaserede lokale partnerskaber, hvor de udarbejdede lokale planer giver ejerskab i en bred aktørkreds. Kystvandrådene kan opfattes som en ”lokal trepart” dvs. en naturlig lokal fortsættelse af den grønne trepart indgået mellem nationale aktører.
De lokale vandplaner skal have et tilpas fagligt niveau, for at kunne være et reelt alternativ til den statslige vandområdeplan. SEGES foreslår derfor, at der oprettes et statsligt evalueringsråd for at bedømme kvaliteten i de lokale vandplaner. Hvis et tilstrækkeligt fagligt niveau er nået, så bør de lokale planer erstatte de statslige planer for at sikre et fortsat lokalt ejerskab til planerne. Kystvandrådene har en rolle, hvor de lokalt laver en plan for at nå god økologisk tilstand i en specifik fjord. Vejen dertil kan indeholde marine virkemidler og oplandsvirkemidler, og indsatskravet kan, hvis det er fagligt relevant, fx baseres på variationer over sæsonregulering af kvælstof (tidslig kvælstofmålretning) og fosforreduktioner. De samlede vandområdeplaner for Danmark vil således indeholde statens udarbejdede vandområdeplaner, som et grundlag alle steder, men vil erstattes af lokalt baserede vandplaner de steder, hvor Kystvandråd har udarbejdet sådanne, og hvor de er godkendt af et evalueringsråd.
Implementering af kollektive virkemidler i oplandet sker i regi af VandOplandsStyregrupper (VOS), hvor relevante aktører, kommune, udtagningskonsulenter og Naturstyrelsen m.fl. udarbejder mere konkrete “implementeringsplaner”. Tilpasning og feedback fra VOS’en til hhv. Staten og Kystvandråd er vigtig for at sikre justering af planer undervejs.
Incitamentsmodellen for en ny udledningsbaseret kvælstofregulering vil fungere enten på baggrund af statens vandområdeplaner eller alternativt en lokalt baseret vandplan.
Forfattere:
Irene Asta Wiborg, SEGES Innovation
Flemming Gertz, SEGES Innovation
Jacob Krog, SEGES Innovation
Søren Kolind Hvid, SEGES Innovation
Leif Knudsen, SEGES Innovation
Lone Juul, SEGES Innovation
Mads Lægdsgaard Madsen, SEGES Innovation
