Anbefalinger til implementering af ny kvælstofregulering 2027

Mulighed for overførsel af udledningskvote mellem år på en bedrift og mellem bedrifter i et kystvandopland er vigtige mekanismer i den ny kvælstofregulering. Overførsel af udledningskvote mellem år er vigtig, fordi kvælstofudledningen naturligt varierer mellem årene som følge af sædskiftet. 

Overdragelse af udledningskvote mellem bedrifter er fra politisk side tænkt som en vigtig tilpasningsmekanisme, der væsentligt skal mindske omkostningerne ved kvælstofreguleringen. Tanken er, at bedrifter, der relativt billigt kan reducere kvælstofudledningen, skal gøre det, og så mod betaling overdrage overskydende kvote til bedrifter, der er hårdere reguleret og som har langt sværere ved at overholde udledningskvoten.

Da 2027 er det første år med den ny regulering, er der ingen bedrifter, der har haft mulighed for at spare kvote op, som de kan trække på, hvis sædskiftet og afgrødevalget i 2027 kræver det. 

Uden forbedret fleksibilitet, kommer overdragelse af kvote mellem bedrifter i 2027 kun til at ske i meget begrænset omfang. Det bliver først teknisk muligt at overdrage kvote I SGAV´s IT-system efter planlægningsfristens udløb i april 2027. Det er alt for sent i forhold til bedrifternes markplanlægning. Mange bedrifter, der kunne overdrage overskydende kvote til andre, vil først turde gøre det, når de ved, om de planlagte efterafgrøder og mellemafgrøder er lykkedes og etableret rettidigt. Ellers har de ingen kvote at overdrage. Derfor må det forventes, at det reelt først er i efteråret 2027, der vil kunne overdrages kvote mellem bedrifter.

Endelig vil mange bedrifter det første år med den ny regulering spare kvote op til senere brug på egen bedrift. Uden forbedret fleksibilitet betyder det, at der sker en overimplementering af kvælstofindsatsen gennem markreguleringen i 2027. Al opsparing af kvote det første år med ny regulering er overimplementering, fordi uden forbedret fleksibilitet er der ingen, der kan udlede mere end den tildelte udledningskvote i 2027.

Der er derfor behov for en særlig fleksibilitetsordning i 2027, hvor nogle bedrifter kan overskride deres udledningskvote med op til 20 pct. En kvoteoverskridelse skal ikke kunne anvendes til opsparing af kvote. Overskridelsen er vigtig for de bedrifter, der bliver hårdest reguleret i 2027. Det giver mulighed for, at bedrifterne kan planlægge ud fra, at op til 20 pct. af kvoten skal overholdes gennem kvotekøb. 

Mange bedrifter vil formentlig kunne købe den manglende kvote allerede i efteråret 2027, når der reelt bliver mulighed for overdragelse af kvote. Hvis det ikke er muligt, så kan det ske i en efterfølgende planperiode uden at bedrifterne har overtrådt reguleringskravene.

Efterafgrøder og mellemafgrøder er helt afgørende virkemidler i kvælstofreguleringen og for bestræbelserne på at holde omkostningerne ved reguleringen så lave som muligt. Efterafgrøder og mellemafgrøder skal kunne anvendes i flest mulige situationer. Det skal i praksis være muligt at få differentieret effekten af efterafgrøder på kvælstofudledningen i bedriftens udledningsregnskab efter etableringstidspunktet. I udkast til bekendtgørelse om udledningsbaseret markregulering er der lagt op unødigt rigide regler for etablering af efterafgrøde.

For alle typer efterafgrøder og i alle afgrøder skal effekten på udvaskningen kunne differentieres i forhold til etableringsdatoen. For efterafgrøder, der etableres efter høst af hovedafgrøden, er det sådatoen. For efterafgrøder, der er udlagt i dæksæd, er det høstdatoen for hovedafgrøden. Etableringsdato (både sådatoer og høstdatoer) kan dokumenteres ved at tage et markbillede med Jordbrugs-app’en på etableringsdatoen.

Mellemafgrøder kan være vanskelige at etablere med succes ved spredning af frø af olieræddike eller gul sennep før høst (senest 20. juli), især i år med varmt og tørt vejr. Det skal være muligt at etablere en mellemafgrøde som et forårsudlæg af græs i hovedafgrøden. Det er en sikker og billig etableringsmetode, der giver en effektiv reduktion i kvælstofudvaskningen. 

Det er en forudsætning for anvendelse af mellemafgrøder som virkemiddel i økologisk jordbrug, at en mellemafgrøde kan etableres som et forårsudlæg af græs.

Hidtil er der ikke blevet dyrket efterafgrøder eller mellemafgrøder efter vinterraps; men det bliver nødvendigt med den nye og skærpede regulering. En efterafgrøde eller mellemafgrøde skal kunne etableres i rækkesået vinterraps om foråret. Ved dyrkning af efterafgrøder og mellemafgrøder efter vinterraps er opformering af kålbrok som følge af spildfrøplanter en alvorlig udfordring. Der er derfor behov for tilladelse til at bortsprøjte rapsplanter fra spildfrø.

Præcisionsgødskning som virkemiddel kan kun anvendes i korn og raps. Præcisionsgødskning bør også kunne anvendes i majs og alle etårige frø- og gartneriafgrøder, der har et kvælstofbehov.

Den skærpede kvælstofregulering kræver øget dyrkning af efterafgrøder. Med de nugældende regler betyder det, at arealet med vintersæd skal reduceres, fordi der skal komme en vårafgrøde efter en efterafgrøde. Skift fra vintersæd til vårsæd vil gøre den ny kvælstofregulering virkelig omkostningsfuld for mange landmænd. Det vil typisk være forbundet med et tab på 2-3.000 kr. pr. ha. På nogle bedrifter med f.eks. lerjord vil tabet være endnu større. 

Det er muligt at dyrke vintersæd efter en efterafgrøde uden at reducere effekten af efterafgrøden på kvælstofudvaskningen. Det kan dog være usikkert at etablere vintersæd efter den 20. oktober, som er den nuværende frist for destruktion af efterafgrøder.

Det skal være tilladt at dyrke vintersæd efter efterafgrøder fra og med efteråret 2027. Det skal desuden være tilladt at nedmulde en efterafgrøde før den 20. oktober 2027, hvis der skal etableres vintersæd, og mod, at effekten af efterafgrøden differentieres i forhold til tidspunktet for nedmuldning. Tidspunktet dokumenteres ved at tage et markbillede med Jordbrugs-app’en.

Der er efterhånden gennemført en del undersøgelser af effekten af forskellige destruktionstidspunkter i efterafgrøder og såning af vintersæd efterfølgende. Nye undersøgelser bliver afsluttet i 2026. Der nedsættes en arbejdsgruppe med deltagere fra Aarhus Universitet og SEGES Innovation, der inden 1. januar 2027 til SGAV indstiller retningslinjer for differentiering af effekten af efterafgrøder efter destruktionstidspunkt og med såning af vintersæd efterfølgende. Denne differentiering indbygges i NUAR-beregneren, så den differentierede effekt kan indgå i udledningsregnskabet for 2027.

Der er stor forskel på den beregnede kvælstofudvaskning i forskellige afgrøder. Grøntsager har generelt en høj beregnet udvaskning i forhold til de fleste landbrugsafgrøder. Det er kun muligt at have en efterafgrøde på en relativt lille andel af det dyrkede areal med grøntsager, fordi mange grøntsager høstes sent på året. Ca. 70 pct. af arealet med grøntsager dyrkes i kystvandoplande, der får regulering til braklægningspunktet, dvs. den hårdest mulige regulering. 

Den danske produktion af grøntsager er i forvejen under pres fra konkurrence fra udenlandske producenter. Dyrkning af 1 ha med grøntsager (uden efterafgrøde) kræver mellem 2 og 6 ha med brak for at overholde en regulering til braklægningspunktet. Det vil medføre en voldsom fordyrelse af produktionen. Det vil få mange danske avlere til at stoppe med at dyrke grøntsager.

Avlere af grøntsager har på kort sigt reelt ingen muligheder for at tilpasse sig til den hårde regulering. Der er derfor behov for et politisk initiativ, der tilpasser reguleringen i grøntsager. Der dyrkes kun ca. 8.300 ha med grøntsager, så kvælstofudledningen fra disse arealer udgør en meget lille andel af den samlede kvælstofudledning.

Kartofler er økonomisk set en langt vigtigere afgrøde end det samlede areal på ca. 70.000 ha umiddelbart tilsiger. Omsætningen og dækningsbidraget i kartofler er højt sammenligne med de fleste andre afgrøder.

Der beregnes en høj kvælstofudvaskning i kartofler. Undtagen i tidlige spisekartofler er det ikke muligt at etablere en efterafgrøde. Datagrundlaget er endnu ret begrænset, men det tyder på, at optagningstidspunktet har betydning for kvælstofudvaskningen. Kartofler, der vokser længe og først optages i løbet af efteråret, er effektive til at opsamle kvælstof og begrænser den periode, hvor der frigives kvælstof fra jordpuljen, der kan vaske ud.

Der foregår forsøg og undersøgelser i 2026, der sammen med tidligere års data forventes at kunne belyse effekten af optagningstidspunkt. Det kan – afhængig af resultaterne – får stor økonomisk betydning for kartoffelproduktionen i Danmark, at kvælstofudvaskningen i kartofler bliver beregnet mere retvisende ved at medtage optagningstidspunktet i beregningerne. Optagningstidspunkt kan dokumenteres ved at tage et markbillede med Jordbrugs-app’en.

Der udarbejdes desuden retningslinjer for anvendelse af præcisionsgødskning som virkemiddel i kartofler. Heri kan indgå styring af markvanding, der er væsentlig for udnyttelsen af kvælstof.

Der nedsættes en arbejdsgruppe med deltagere fra Aarhus Universitet og SEGES Innovation, der inden 1. januar 2027 til SGAV indstiller retningslinjer for differentiering af beregningen af udvaskningen i kartofler i forhold til optagningstidspunkts samt for anvendelse af præcisionsgødskning som virkemiddel. Denne differentiering indbygges i NUAR-beregneren, så den differentierede effekt kan indgå i udledningsregnskabet for 2027.

Beregninger udført af IFRO ved Københavns Universitet viser, at handel med udledningskvoter potentielt i et perfekt marked kan halvere reguleringsomkostningerne. Med krav om regulering til braklægningspunktet på 65 pct. af det dyrkede areal, så svarer dette potentiale i forhold til et scenarie uden kvotehandel formentlig til sparede reguleringsomkostninger i størrelsesordenen 500-800 mio. kr. årligt. Det er et vildt stort beløb!

Kvotehandel kommer aldrig til at foregå i et perfekt marked, så potentialet kan ikke indfries. Men det er afgørende for omkostningerne ved kvælstofreguleringen, at kvotehandlen kan foregå så effektivt og optimalt som muligt.

Der er lagt op til, at kvotehandel kun kan foregå gennem bilaterale overdragelser, dvs. overdragelse mellem én landmand, der afgiver kvote, og én landmand, der modtager kvote. Det er et tungt system, når der hvert år er behov for et stort antal overdragelser, der involverer mange landmænd. Det vil også kræve meget konsulentarbejde. Det vil ikke skabe et marked med en effektiv prisdannelse. Der vil være betydelige transaktionsomkostninger (timeforbrug), der vil få mange potentielle sælgere af mindre portioner udledningskvote til ikke at sælge.

Der skal etableres de nødvendige rammer for børshandel med udledningskvoter. Det er en forudsætning for at skabe en effektiv handel med kvoter med lave omkostninger. De nødvendige rammer for børshandel skal være på plads, så den første børshandel kan ske i september 2027.

Den ny kvælstofregulering medfører, at der skal indberettes langt flere oplysninger til SGAV end hidtil. Det giver en væsentlig øget administrativ byrde. Det bliver også en større opgave end tidligere at udarbejde en mark- og gødningsplan, der kan leve op til de skærpede reguleringskrav. Specielt i forbindelse med planlægning og indberetning for det første år med den ny regulering bliver arbejdspresset på konsulentsystemet overvældende. Der er risiko for, at systemet bryder sammen og ikke kan håndtere de mange omfattende opgaver rettidigt.

Der skal ske en tilpasning af indberetningskrav, herunder tidsfrister for indberetning, så konsulenter og landmænd har en rimelig mulighed for at overholde kravene i 2027.

Der er særlig vigtigt, at kravet om indberetning af gødningsanvendelse i perioden 1. januar – 31. juli 2027 inden den 10. september ændres til fristen for udarbejdelse af udledningsregnskabet, dvs. den 31. marts 2028. Det er ikke praktisk muligt at skaffe de nødvendige data og indberette de mange oplysninger inden den 10. september. Det gælder f.eks. oplysninger om indhold af næringsstoffer i afgasset biomasse fra biogasanlæg, beregninger af produktion af husdyrgødning og korrektion af indhold af næringsstoffer i husdyrgødning mv.

Der er desuden formuleret krav om indberetninger, som er unødvendige for den udledningsbaserede markregulering, men som formentlig er formuleret af myndighederne af hensyn til en senere regulering med afgifter på emissioner af drivhusgasser. Det gælder f.eks. indtegning af alle staldanlæg. Disse indberetningskrav skal udelades i 2027, så det ikke belaster konsulentsystemet yderligere og unødigt.

Markvanding har stigende betydning i planteproduktionen. De stigende temperaturer medfører øget fordampning og øget vandingsbehov. Desuden er der en tendens til mere forårstørke. Det rammer også de østlige egne af Danmark, hvor der traditionelt ikke har været behov for markvanding. Interessen og behovet er imidlertid stigende i hele landet. 

Markvanding sikrer en bedre udnyttelse af tilførte næringsstoffer og en lavere kvælstofudvaskning. Markvanding sikrer også en lavere klimaaftryk pr. produceret enhed. Når den øgede kulstoflagring som følge af et højere udbytteniveau og et øget input af biomasse til jorden, så bidrager markvanding også til at reducere det territoriale klimaaftryk. Markvanding sikrer en stabil produktion af biomasse, især halm, til energiformål. Markvanding er afgørende for at kunne producere grønsager, frugt, bær og kartofler af god kvalitet.

De reguleringsmæssige vilkår for markvanding er vanskelige. 

Beregningen af braklægningspunktet i forbindelse med SGAV´s fastsættelse af udledningsloftet for de enkelte kystvandoplande skal inkludere kvælstofnormen for vandet sandjord.  SEGES Innovation estimerer, at udeladelse af normen for vandet sandjord samlet set reducerer udledningslofterne i kystvandoplandene med ca. 280 ton N. I de politiske aftaler er forudsat, at der anvendes de gældende kvælstofnormer.

Beregningen af kvælstofudledningen fra vinterhvede, der anvendes til fordeling af udledningsgrænser med VISA-model, skal også inkludere kvælstofnormen for vandet sandjord. Udeladelse af normen for vandet sandjord medfører, at vandede arealer reguleres hårdere end øvrige arealer. Det medfører også øgede reguleringsomkostninger.

Der er mange benspænd for tildeling af indvindingstilladelser til markvanding på trods af, at grundvandsdannelsen aldrig har været større og der er en høj og stigende grundvandsstand i store dele af landet. Forvaltningen af vand til markvanding er ”sandet til” i regler.

Den omfattende arealomlægning, der er igangsat, kan potentielt føre til endnu dårligere vilkår for ansøgning om vand til markvanding. Det kan også betyde, at eksisterende tilladelser ikke kan fornys. Det skyldes, at de nye natur- og vådområder kan ændre beregningsgrundlaget, så kommunerne ikke vil give tilladelse til markvanding fremadrettet.

Der skal udarbejdes en handleplan, der kan sikre afbalancerede vilkår for anvendelse af vand til markvanding. Handleplanen skal udarbejdes i samarbejde mellem repræsentanter for kommunale myndigheder, statslige myndigheder og SEGES Innovation.

I de østlige egne af Danmark er det mange steder ikke muligt at give tilladelse til indvinding af grundvand til markvanding. Her kan vand til markvanding komme fra opsamling af drænvand i reservoirs. Recirkulering af drænvand er samtidig et meget potent virkemiddel til reduktion af kvælstofudledning til kyst. Der er en stigende interesse blandt landmænd for at etablere vandreservoirs til recirkulering af drænvand. Interessen skyldes både et ønske om at kunne imødegå de stigende udfordringer med forårstørke og et ønske om at anvende recirkulering af drænvand som virkemiddel i den ny kvælstofregulering.

Der etableres et pilotprojekt med recirkulering af drænvand opsamlet i reservoirs som et kvælstofvirkemiddel. Pilotprojektet igangsættes primo 2027 og skal indgå i den udledningsbaserede kvælstofregulering for de deltagende bedrifter i planperioden 2028.

Den mulighed for ”håndsoprækning”, der var gældende i foråret 2026, videreføres i 2027, da nye kystvandoplande har fået indsatskrav og hård kvælstofregulering. Vilkårene i den ny kvælstofregulering var desuden ikke kendt af landmændene i foråret 2027.

Det er væsentligt for arealomlægningen og den samlede kvælstofindsats at de rigtige arealer ekstensiveres og er til rådighed for etablering af vådområder og klima-lavbundsarealer. En væsentlig motivation for at stille arealer til rådighed for ekstensivering er udsigten til etablering af f.eks. et vådområde, der kan øge kvælstofretentionen for de bagvedliggende arealer, der fortsat skal dyrkes. Ved ekstensivering kan arealet ikke længere modtage udledningskvote. 

Det gør det reguleringsmæssigt vanskeligt for en lodsejer at indgå i ekstensivering, at der kan gå flere år fra ekstensivering til gennemførelse af et vådområdeprojekt, der øger kvælstofretentionen. Der er derfor behov for, at ekstensiverede arealer kan modtage udledningskvote indtil projektet er gennemført og kvælstofretentionen er øget.

NUAR-beregneren, der skal anvendes til beregning af kvælstofudvaskningen i den ny regulering, er bygget på data fra før 2017. Der er imidlertid gennemført et stort antal målinger af kvælstofudvaskning i de efterfølgende år. Det er utilfredsstillende, at disse data ikke indgår i NUAR-beregneren, så kvælstofudvaskningen beregnes på det bedst mulige datagrundlag, når det er så afgørende for reguleringen.

Der nedsættes et hurtigt-arbejdende fagudvalg, der får opdateret NUAR-beregneren med inddragelse af tilgængelige udvaskningsdata. Den opdaterede NUAR-beregner skal kunne anvendes i planperioden 2028.

Der skal desuden igangsættes det nødvendige arbejde for at opdatere beregningsgrundlaget med jordbundsdata og afstrømningsdata.

Retentionskortet er en meget væsentlig komponent i den målrettede kvælstofindsats og regulering. Den kortlagte retention er i høj grad styrende for arealomlægning, målretning af virkemidler i markreguleringen og for byrdefordeling. Det er også anerkendt, at retentionskortet er forbundet med stor usikkerhed på lokal skala og i umålte oplande. Det er en problematisk usikkerhed set i lyset af retentionskortets store betydning.

Der skal udvikles og iværksættes et måleprogram, der inden for en kort tidshorisont (1-2 år) kan tilvejebringe data, der kan kvalificere retentionskortet og mindske usikkerheden. Det vurderes, at det kan ske ved synkrone målinger af kvælstoftransporten tilstrækkeligt mange steder i et vandløbssystem. De målte fordelinger af kvælstoftransporten flere gange i løbet af et år i vandløbssystemet kan formentlig anvendes til justering af retentionskortet, så usikkerheden bliver mindre.